發(fā)布時(shí)間：2013-05-03 14:40:04
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1990年18個(gè)中國人養一個(gè)老人，2000年10個(gè)養一個(gè)，現在3個(gè)養一個(gè)，很快就將2個(gè)養一個(gè)，中國的養老問(wèn)題已經(jīng)迫在眉睫。
中國養老金缺口來(lái)自?xún)商�，一是轉制成本和歷史欠賬，二是人口老齡化帶來(lái)的。
要縮小缺口，并且減少通脹帶來(lái)的侵蝕，必須改革現行的養老金管理體制。
養老金缺口再次成為關(guān)注焦點(diǎn)。
全國社�；鹄硎聲�(huì )黨組書(shū)記戴相龍2013年4月7日在博鰲論壇上的一句言論，引發(fā)輿論熱議。這位昔日央行行長(cháng)、中央委員建議，通過(guò)加大國有資產(chǎn)劃撥社保的力度和擇機考慮延長(cháng)退休年齡等辦法，來(lái)彌補社保和養老金缺口。
這是近期又一位直言社保存在缺口或制度性漏洞的高層官員。在此前十天召開(kāi)的中國發(fā)展高層論壇上，財政部部長(cháng)樓繼偉表示，“社會(huì )保險方面的制度漏洞太多，如果我們不把這些制度的漏洞堵上，給多少錢(qián)也會(huì )吃光�！�
這卻與社會(huì )保障的主管部門(mén)人力資源和社會(huì )保障部(簡(jiǎn)稱(chēng)人社部)的說(shuō)法大相徑庭。人社部部長(cháng)尹蔚民在2013年兩會(huì )上明確表示，養老金“不存在缺口”，“目前我國企業(yè)職工的養老基金收入是1.9萬(wàn)多億元，支出是1.5萬(wàn)多億元，當期結余4000多億元，累計結余2.3萬(wàn)多億元”。
官員的表述不一樣，讓養老金缺口成為焦點(diǎn)。
在養老金問(wèn)題上截然不同的看法并不是第一次出現。2012年年中，由中銀國際首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠征和德意志銀行大中華區首席經(jīng)濟學(xué)家馬駿牽頭的研究團體聯(lián)合發(fā)布報告，稱(chēng)到2013年中國養老金的缺口將達到18.3萬(wàn)億元。
隨后，2012年6月18日，《人民日報》刊文“養老金不會(huì )缺口18.3萬(wàn)億 空賬沒(méi)有太大問(wèn)題”，稱(chēng)2011年我國全年城鎮基本養老保險基金總收入1.69萬(wàn)億元，總支出1.28萬(wàn)億元，到2011年末，基本養老保險基金累計結存1.94萬(wàn)億元。
“缺口”的正解
多種不同的觀(guān)點(diǎn)，其實(shí)都是從不同的側面在討論缺口問(wèn)題。
社保收支到底有沒(méi)有缺口?有的話(huà)，缺口規模究竟如何?博鰲論壇上，戴相龍被大群記者追訪(fǎng)，他止住腳步在嘈雜間作答。
“我國養老金確有缺口�！彼忉尩�，有兩個(gè)缺口，一個(gè)是轉制成本和歷史欠賬，即1997年養老金制度改革為現有“統賬結合”模式前(參見(jiàn)南方周末2012年8月1日“老何所依：從‘天堂’到人間”一文)，老一批退休工人沒(méi)有繳納養老金，占工資總額20%的統籌賬戶(hù)不足以支付他們的養老金，因此政府挪用了8%的個(gè)人賬戶(hù)用以支付這部分缺口。但根據十六大決議精神和國務(wù)院相關(guān)文件，養老金要把統籌賬戶(hù)和個(gè)人賬戶(hù)分開(kāi)，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)�！斑@樣的話(huà)，是存在缺口的�！�
養老金的第二個(gè)缺口是人口老齡化帶來(lái)的。這個(gè)缺口的彌補有兩種途徑，一是退休年齡與國外接軌，擇機適當延長(cháng)，比如人均壽命每延長(cháng)5年退休年齡延長(cháng)1年;二是增加養老金的戰略?xún)浠�，以備老齡化社會(huì )之需。
戴相龍的這番話(huà)實(shí)際可算是社保養老金是否存在缺口的“正解”。
多種不同的表述，其實(shí)都是從不同的側面在討論缺口問(wèn)題。
馬駿、曹遠征說(shuō)的18.3萬(wàn)億缺口，實(shí)際上是指以現有給付水平，未來(lái)數十年老齡化社會(huì )的養老金收支缺口的貼現值。1994年世界銀行[微博]保守評估1.9萬(wàn)億元的缺口主要是指政府對老職工的負債。而人社部所言的“沒(méi)有缺口”是指占用個(gè)人賬戶(hù)的前提下，養老金當期可以實(shí)現收支平衡。
一位學(xué)者告訴南方周末記者，最近有一次專(zhuān)家委員會(huì )開(kāi)會(huì )時(shí)，有關(guān)官員曾表示“沒(méi)有缺口”是“從需要出發(fā)的說(shuō)法”。
實(shí)際上，養老金實(shí)現當期收支平衡的代價(jià)是個(gè)人賬戶(hù)的空賬和巨額財政補貼。
據社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養老金發(fā)展報告2012》，繼2007年突破萬(wàn)億元大關(guān)后，中國城鎮職工基本養老保險個(gè)人賬戶(hù)空賬額2011年達2.2萬(wàn)億余元。戴相龍也曾公開(kāi)指出，到2011年底，全國城鎮職工基本養老保險個(gè)人賬戶(hù)為2.5萬(wàn)億，但是個(gè)人賬戶(hù)實(shí)有資金2703億元，空賬金額高達2.2萬(wàn)億元。
收不抵支的省市當期的支付缺口只能由財政轉移支付予以解決，每年各級財政要拿出的錢(qián)越來(lái)越多。
上述報告顯示，1998-2010年養老保險制度的財政補貼逐年增加，到2010年已累計高達1萬(wàn)多億元。2013年中央財政預算中，基本養老金和低保等轉移支付預算數為4342.51億元，比2012年執行數增加579.57億元，增長(cháng)15.4%。
一些老工業(yè)基地如上海和遼寧，已提前感受到了老齡化社會(huì )的壓力。
據上海人社局的數據，上海市養老保險基金的缺口從2010年起已經(jīng)突破100億元，而其財政每年補貼也超過(guò)100億元。到2020年，上�？赡軙�(huì )面臨831億元的養老金缺口。遼寧省從2001年開(kāi)始在中央財政的補貼下試點(diǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，但此后缺口越來(lái)越大，三年前不得不再次挪用個(gè)人賬戶(hù)并持續至今。到2011年，遼寧省養老金缺口接近200億元。
全國社�；鹄硎聲�(huì )規劃研究部副主任熊軍告訴南方周末記者，養老金個(gè)人賬戶(hù)2萬(wàn)多億空賬要在短時(shí)間做實(shí)，難度非常大。因為財政既要填補這2萬(wàn)多億的歷史空賬，同時(shí)又要支付當期養老支出中因不能占用個(gè)人賬戶(hù)而形成的資金缺口，考慮到老齡化社會(huì )贍養比例上升，養老金支出增速上升的同時(shí)收入增速卻下降，會(huì )使得制度體系的收支壓力將成比例增加，“因此，十八大文件中對個(gè)人賬戶(hù)空賬問(wèn)題的表述是‘逐步做實(shí)"。
“一張千瘡百孔的網(wǎng)”
中國養老金依然沿襲著(zhù)收支以縣市級統籌為主，各地分散管理的制度。這帶來(lái)兩個(gè)麻煩，一是養老保險基金“跑、冒、滴、漏”;二是養老金形不成規模效應，而且地方之間難以互濟。
現有社保制度是否有可能彌補或逐漸縮小缺口?
事實(shí)上，讓人們交更多的錢(qián)來(lái)縮小缺口并不現實(shí)，我國養老金和社保繳費率與其他國家相比已經(jīng)非常之高。
最近清華就業(yè)與社會(huì )保障研究中心招聘了一名秘書(shū)，中心主任、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏給她開(kāi)出5000元的稅前月薪，心想以大專(zhuān)學(xué)歷“這夠高了”。但月底秘書(shū)訴苦，楊燕綏一細算，嚴格按照“五險一金”的法定社保標準，企業(yè)繳納工資的41%，個(gè)人23%，加起來(lái)64%，其中養老金占了近一半(28%)，“依法繳完稅費，拿到手的只剩下1800多元!”
而中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟學(xué)研究中心教授胡繼曄擔任一家上市公司的獨立董事，跟公司管理層交流時(shí)發(fā)現，現在企業(yè)面臨的最大成本壓力就是員工社保成本太高。他說(shuō)，“他們的財報我都看了，我認為社保費率要降，不降企業(yè)真的負擔不起�！�
盡管繳費率如此之高，但中國養老金的替代率(退休后養老金水平與退休前人均工資的比率)卻很低。據社科院世界社會(huì )保障中心主任鄭秉文測算，以28%的繳費率，理論上替代率應該達到84%，但實(shí)際上現在僅為42.9%(2011年數據)�？少Y對比的是，美國人的繳費率僅為12.4%(企業(yè)和個(gè)人各6.2%)，卻實(shí)現了低收入者40%、高收入20%的替代率。
繳費率與替代率的明顯倒掛，是因為中國養老金的收支管理系統極為低效而落后。
現代社會(huì )中，社會(huì )保險資金需要中央層級的收支管理系統來(lái)進(jìn)行資金歸集、保值增值，形成抵御老齡社會(huì )這類(lèi)系統性風(fēng)險的資金池。但中國養老金卻依然沿襲著(zhù)收支以縣市級統籌為主，各地分散管理的制度。這帶來(lái)了兩個(gè)結果，一是養老保險基金“跑、冒、滴、漏”楊燕綏把社保網(wǎng)絡(luò )比喻成“一張千瘡百孔的網(wǎng)”。
二是使得養老金的互濟性差，形不成規模效應。2011年養老保險收不抵支的省份有14個(gè)，收支缺口達到767億元。廣東這樣的結余大省卻能將結存資金1000億元委托全國社�；鹄硎聲�(huì )投資運營(yíng)廣東的數個(gè)城市都有結存，比如在年輕而富裕的東莞，養老金繳存率可以降到9%(其他省市是28%)而沒(méi)有缺口。
提高統籌層級之難
很多省市反對提高統籌層次，因為中央統籌意味著(zhù)省際互濟，養老金有結余的省市要把自己賬上的錢(qián)拿去補貼有缺口的省份。
2011年12月，時(shí)任中投公司董事長(cháng)樓繼偉在《比較》雜志發(fā)表署名文章，題為“中國需要繼續深化改革的六項制度”，其中談到中國社保體制改革應借鑒其他大國經(jīng)驗，逐步實(shí)現養老保障由中央政府直接負責，管理責任要上劃。他指出，縣、市統籌不符合經(jīng)濟規律，倒逼著(zhù)國家往集中方向走，但是越走麻煩越大，因為養老保障制度本身漏洞太大。
在文章中，樓繼偉也提出提高統籌層級之前，必須首先設計出有約束機制的社會(huì )保障制度，因為原來(lái)地方管的時(shí)候，由于最終由其承擔支付責任，所以地方總是想辦法控制成本;但當中央統籌管理的時(shí)候，地方就有擴大成本的動(dòng)力。
事實(shí)上，中央早在1991年就要求提高統籌層級，當時(shí)國務(wù)院發(fā)文要求“各地由目前的市、縣統籌逐步過(guò)渡到省級統籌”。但據鄭秉文介紹，直到目前真正實(shí)現省級統籌的只有四五個(gè)省或直轄市，絕大部分養老保險的統籌層級是縣、市級，全國的統籌單位大約兩千多個(gè)。
之所以難以提高統籌層級，是因為現有社保體制隸屬于1994年分稅制改革“分灶吃飯”的財政體制，當時(shí)并未對中央和地方政府在社保事業(yè)上的責任劃分做出清晰界定，形成了“中央點(diǎn)菜，市長(cháng)埋單”的體制，即中央定社保繳存和支付費率水平，地方政府自己負責收支平衡。如果提高統籌層級，則意味著(zhù)中央政府或省級政府需要負責收支平衡，而這又牽涉到不同層級政府間財權的調整，因此是個(gè)系統工程。
另一方面，因為中央和地方之間的事權和財權不清楚，進(jìn)而導致中央對各地養老金補貼的標準多寡不一。
鄭秉文介紹，2001年決定做實(shí)8%的個(gè)人賬戶(hù)時(shí)，最早從老工業(yè)基地遼寧省試點(diǎn)，8%中財政補貼5%，其中中央財政給3.75%，遼寧省拿出1.25%。2002-2003年黑龍江、吉林兩省加入該試點(diǎn)后也適用此比例。但到后來(lái)做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的試點(diǎn)擴大到13個(gè)省份時(shí)，對上海市、廣東省這樣的“財政富庶”地，中央財政不再給錢(qián)，由地方財政全部承擔。
此外在八次提高養老金水平的過(guò)程中，中央對各地的財政補貼幅度也不一樣。
這樣的現實(shí)，讓很多省份反對提高統籌層次：因為中央統籌意味著(zhù)省際互濟，養老金有結余的省份要把自己賬上的結余資金拿出來(lái)，去補貼貧窮的、養老負擔重的省份。
被通脹吞蝕
將社保資金進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)運作的增值管理，在國際上是通行做法。但在中國，每當有人提議養老金進(jìn)入股市，總會(huì )被公眾質(zhì)疑。
現行養老金管理體制的另一個(gè)麻煩在于，它使得養老金無(wú)法進(jìn)行正常的保值增值，坐等通脹致其貶值，而不能給縮小缺口帶來(lái)任何幫助。
按規定，各級政府管理的基本養老保險基金只能用于購買(mǎi)國債或存入銀行。若按協(xié)定存款利率計，每年收益率僅約1.5%，遠遠落后于每年3%-5%的通脹率。據戴相龍介紹，全國社�；鹄硎聲�(huì )管理的近萬(wàn)億元全國社�；�12年來(lái)的年均收益率為8.4%，高出前者6.9個(gè)百分點(diǎn)。若按基本養老保險基金累計結存1.94萬(wàn)億元算，前者每年少收了1300億元。
在以銀行存款為主的投資體制下，中國1.9萬(wàn)億元基本養老金的保值增值任務(wù)被束之高閣。
鄭秉文2012年11月份去人口僅有450萬(wàn)的哥斯達黎加考察時(shí)發(fā)現，該國社保局精算處有25人，而中國人社部精算部門(mén)僅有3人。據他測算，從2001年到2011年間中國基本養老保險基金獲得的年均收益率不到2%，同期年均通脹率卻高達2.47%，以此推算基本養老金“縮水”近6000億元。
“從世界范圍看，養老金要么買(mǎi)國債，要么市場(chǎng)化投資運作，存銀行的只有中國，獨此一家�！彼f(shuō)，據1955年塞米爾斯和1966年艾倫定律，如果社保制度實(shí)行積累制，其投資收益率若不能達到人口自然增長(cháng)率加上社會(huì )工資平均增長(cháng)率之和，即為低效投資，“還不如現收現付制”。
將社保資金進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)運作的增值管理，在國際上是通行做法。據楊燕綏介紹，各國養老金的通行投資法則是“三分法”，即資本市場(chǎng)投放1/3，保值投資放1/3，剩下1/3做項目投資，比如新加坡養老金投資，澳大利亞投資房產(chǎn)，加拿大投核電，英國投資高速公路�！笆裁促嶅X(qián)投什么，只要政府好好管，養老金是不會(huì )虧錢(qián)的，把公共基金放在那貶值是政府失職�！彼f(shuō)。
但在中國，每當有人提議養老金進(jìn)入股市，總會(huì )被公眾質(zhì)疑在美國等發(fā)達國家，養老金是資本市場(chǎng)最大的投資者，兩者間是互利互惠關(guān)系。比如美國的401K雇員個(gè)人養老金賬戶(hù)在2008年金融海嘯期間因股市暴跌而損失了27%，但之后很快于兩年內收回了全部損失，到2011年達到市值頂峰。
而在現實(shí)中，存銀行的中國養老金現行管理方式也給了地方養老金經(jīng)辦機構尋租空間。胡繼曄三年前寫(xiě)作《社�；鸨O管立法調研報告》一書(shū)時(shí)，曾帶隊走訪(fǎng)調研了18個(gè)省份的社保經(jīng)辦機構，他告訴南方周末記者，當年他在西部某市看到，當地養老金經(jīng)辦機構并不購買(mǎi)國債，而將社�；鹨曰钇诖婵畲嫒脬y行財政專(zhuān)戶(hù)，相互競爭的銀行為了拉到這筆數十億元的低息大額存款，向該經(jīng)辦機構提供了兩輛轎車(chē)和一棟辦公樓的使用權。