發(fā)布時(shí)間：2012-07-23 14:40:14
點(diǎn)擊數：59474 次
養老之憂(yōu)一-資金之困
養老金缺口的N個(gè)版本
編者按：中國社會(huì )正面臨一個(gè)嚴峻的現實(shí)———老齡化加速逼近，而社會(huì )保障不夠完善、相關(guān)產(chǎn)業(yè)未成規模、失能老人生存堪憂(yōu)。在這個(gè)現實(shí)面前，如何讓我們的老人頤養天年？養老之憂(yōu)，正在成為人們的普遍憂(yōu)慮，也成為我國社會(huì )轉型期一個(gè)無(wú)法回避和必須解答的重要課題。本報將以此為主題，從多個(gè)側面探尋我國養老困局的制度癥結和解憂(yōu)之道，并以系列報道的形式在深度版推出。今天刊出第一期“養老之憂(yōu)。資金之困”。
養老保險“空賬”正在以25%左右的速度擴大！根據社會(huì )科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文最新給出的數字，2011年城鎮基本養老保險個(gè)人賬戶(hù)“空賬”已經(jīng)超過(guò)2.2萬(wàn)億，較2010年增加約5000億。
在我國，社會(huì )養老保險一直以來(lái)被看作是退休后收入的最重要支柱。隨著(zhù)人口老齡化日益加劇，我國養老保障賬戶(hù)的缺口成了人們普遍關(guān)注的問(wèn)題。有報道說(shuō)，2013年全國養老金缺口將達到18.3萬(wàn)億元；也有報道說(shuō)，2010年底，基本養老保險基金累計結存為1.54萬(wàn)億元；2011年末，結存1.94萬(wàn)億元。眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。
梳理有關(guān)養老金“缺口”的N個(gè)版本，記者發(fā)現，各種“缺口說(shuō)”的背后是人們對于老齡化加速下的我國養老保險制度的深層擔憂(yōu)。養老的錢(qián)夠不夠？成為養老之憂(yōu)的首要困擾。
鄭秉文“空賬”2.2萬(wàn)億最早引發(fā)關(guān)注的養老金“缺口”版本
社會(huì )科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文近日在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)透露，2011年城鎮基本養老保險個(gè)人賬戶(hù)記賬額為2.5萬(wàn)億左右，而實(shí)賬部分僅為2703億元左右“空賬”達到2.25萬(wàn)億。
所謂“空賬”，是指盡管你的賬戶(hù)里名義上有錢(qián)，但實(shí)際上卻只是個(gè)無(wú)法兌現的空頭數字。這是最早引發(fā)輿論關(guān)注的養老金“缺口”版本。
實(shí)際上，這是我國社會(huì )保險制度所必須承擔的轉軌成本的一部分。
目前我國城鎮職工基本養老保險施行的是上世紀90年代確立的“統賬結合”制度，基本養老保險由社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)兩部分組成。社會(huì )統籌部分由單位負擔繳費，為單位職工工資總額的20%，個(gè)人賬戶(hù)則由職工個(gè)人繳費，為個(gè)人工資的8%.前者“現收現付”，用于支付已退休人員的養老金，后者實(shí)行的是長(cháng)期封閉積累、產(chǎn)權個(gè)人所有的“完全積累”制，原則上不能調劑借用。
然而，由于在現行養老保險制度確立之前，企業(yè)員工基本無(wú)需繳納養老保險費用，所以現有的養老保險基金中沒(méi)有這部分職工的個(gè)人賬戶(hù)部分。但在養老保險制度設立之后，這部分職工退休后卻從養老保險基金中領(lǐng)取養老金。因此，僅靠統籌賬戶(hù)不足以應對當期發(fā)放，加之各地財政實(shí)力不同，多數地區不得不在實(shí)際上采用了“現收現付制”的方法，即挪用個(gè)人賬戶(hù)的資金、用正在工作的一代人合計繳納的28%的月工資來(lái)支付現有退休人員的退休金，個(gè)人賬戶(hù)僅僅記賬，上述2.5萬(wàn)億的記賬額由此形成。
為解決這一問(wèn)題，我國從2000年開(kāi)始了“做實(shí)”個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)。截至2011年底，參與試點(diǎn)的遼寧、江蘇、山東等13個(gè)省份共積累個(gè)人賬戶(hù)基金2703億元，但其與記賬額之間的差額，仍達到2.23萬(wàn)億元，此“空賬”被輿論定義成了養老保險“缺口”概念而廣為傳播。
事實(shí)上，首個(gè)參與“做實(shí)”個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)的省份遼寧省從三年前就開(kāi)始借支養老保險個(gè)人賬戶(hù)資金用于支付當前養老金，這也被看做試點(diǎn)已在事實(shí)上失敗的標志。而從近兩年數據看，空賬擴大的速度正在變快：從2008年到2010年，“空賬”由1.4萬(wàn)億升至1.7萬(wàn)億，增加3000億，而2011年一年就增加了5000億。
人社部：結余1.9萬(wàn)億如無(wú)財政補貼多省市已收不抵支
盡管言之有據，但上述判斷卻一直未能獲得官方層面的認可。人力資源和社會(huì )保障部副部長(cháng)胡曉義年初對這一問(wèn)題有過(guò)明確表示：社保制度建立之初大部分省市養老金是收不抵支的，但之后缺口逐漸縮小，去年中國養老金略有結余。因此從全國層面看，不存在養老金缺口的問(wèn)題。
一個(gè)說(shuō)缺口，一個(gè)說(shuō)結余，為何會(huì )出現這種差別？實(shí)際上，胡曉義此處否認的“缺口”并非指“空賬”，而是現金流的概念，簡(jiǎn)單說(shuō)就是當期發(fā)放沒(méi)有問(wèn)題。
如果從當年養老金收支情況看，上述表述符合事實(shí)。根據人社部上個(gè)月發(fā)布的《2011年度人力資源和社會(huì )保障事業(yè)發(fā)展統計公報》，2011年全年城鎮基本養老保險基金總收入16895億元，比上年增長(cháng)25.9%.全年基金總支出12765億元，比上年增長(cháng)20.9%.年末基本養老保險基金累計結存19497億元。
中國勞動(dòng)學(xué)會(huì )副會(huì )長(cháng)兼薪酬專(zhuān)業(yè)委員會(huì )會(huì )長(cháng)蘇海南對此的解讀是，養老金的現狀是就業(yè)的人多、退休的人少，繳費的多、領(lǐng)養老金的少，加上財政補貼，因此缺口不明顯。鄭秉文也認為，中國的養老基金當期財務(wù)是安全的�！笆濉逼谀┗攫B老保險基金的整體規模至少應該是“十一五”期末的3倍左右，大致在4萬(wàn)億元至5萬(wàn)億元之間。
然而，多種因素的博弈決定了這種結余狀態(tài)是不可持續的。
鄭秉文指出，養老保險收入增速之所以快于支出增速，主要得益于中國正處于社保普及的窗口期，每年有幾千萬(wàn)人加入繳費隊伍。根據人社部的統計，截至2011年底，城鎮基本養老保險覆蓋人群已經(jīng)超過(guò)2.8億人，約占全國人口的五分之一，比上年末增加2684萬(wàn)人。
但擴面征繳是一把雙刃劍，支付壓力只是被延后了而已。退休職工占比較高的遼寧省鞍山市的人力資源和社會(huì )保障局養老保險處處長(cháng)王丹對《經(jīng)濟參考報》記者表示，雖然短期能將收繳資金充實(shí)到養老金缺口，但當擴面征繳的人群進(jìn)入退休時(shí)，養老金缺口會(huì )越來(lái)越大，地方財政需要補貼的漏洞也會(huì )越來(lái)越大。
事實(shí)上，無(wú)需等到他們退休，目前的基本養老保險體系已經(jīng)出現了收不抵支的缺口苗頭，只不過(guò)被每年巨大的財政補貼掩蓋了。
中國社科院編撰的《中國養老金發(fā)展報告2011》顯示，從1997年起，各級財政對養老保險累計補貼金額達1.2526萬(wàn)億元。也就是說(shuō)，到去年末基本養老保險基金累計結存19497億元中，近三分之二來(lái)自于財政轉移支付，如果沒(méi)有財政補貼，多個(gè)省市已經(jīng)收不抵支。
曹遠征：缺口18.3萬(wàn)億這一缺口才是值得關(guān)注的長(cháng)期問(wèn)題
如果上述結論還在容易理解和接受的范圍內，那么近期引發(fā)廣泛爭議的“養老金缺口18.3萬(wàn)億”就顯得不那么淺顯易懂了。
中國銀行首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠征在此前一份研究報告中稱(chēng)，到2013年，中國養老金的缺口將達到18.3萬(wàn)億元。在目前養老制度不變的情況下，往后的年份缺口逐年放大，假設GDP年增長(cháng)率為6%，到2033年時(shí)養老金缺口將達到68.2萬(wàn)億元，占當年GDP的38.7%.
對此，有媒體質(zhì)疑該數字聳人聽(tīng)聞：“2011年還結余近2萬(wàn)億元，看人口結構，2012年、2013年不會(huì )出現猛然增加的退休人員，同時(shí)養老保險的覆蓋范圍還在繼續擴大，實(shí)在不太可能收支缺口忽然增至18.3萬(wàn)億元之巨�！�
對此，曹遠征在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)解釋說(shuō)，“1.9萬(wàn)億的結余指的是現金流量，而18.3萬(wàn)億則是存量�，F金流量有結余不代表沒(méi)有虧損�！�
簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，如果要維持現在的養老金給付水平，除現在已有的養老金（即上文中所指“結存”）以外，我們在2013年這個(gè)時(shí)點(diǎn)，還需要另外18.3萬(wàn)億的養老金，才可以保證未來(lái)70年退休金的發(fā)放。
也許這一概念聽(tīng)上去有些杞人憂(yōu)天的意味，但專(zhuān)家指出，與仍在可控范圍內的“空賬”相比，這一缺口才是真正值得關(guān)注的長(cháng)期問(wèn)題。隨著(zhù)人口老齡化和繳費的人數趨于下降，流量和存量的問(wèn)題會(huì )相互轉化并可能威脅到養老金支付。
參與上述18.3萬(wàn)億缺口報告撰寫(xiě)的中國銀行研究員廖淑萍指出，“如此大的存量缺口意味著(zhù)，未來(lái)某一個(gè)年份后，中國年度的養老金流量缺口會(huì )是負的，而且還會(huì )不斷擴大�！�
另?yè)䦂蟮�，中國社科院財貿所學(xué)者高培勇和汪德華最近的一項研究指出，在現有社保制度框架下，要確保2020年中國每個(gè)退休者都能領(lǐng)取養老金，以替代率（即領(lǐng)取養老金占該年社會(huì )平均工資的比重）52.4%計算，養老金支付缺口都會(huì )持續增加。最早在2015年，中國城鎮職工養老保險就會(huì )出現支付缺口。
兩位學(xué)者預計，如果現在不能未雨綢繆，及時(shí)調整政策，到2050年，養老金缺口累積將達到該年GDP的95%.這樣巨大的資金缺口，必將使國家財政不堪重負，需要轉嫁給當代企業(yè)或進(jìn)行代際轉移。
養老金缺口危機的背后制度設計累積雙重風(fēng)險
上述三個(gè)“缺口”并非同一概念，但無(wú)論從哪方面考量，養老金危機都已經(jīng)是難以回避也無(wú)法忽視的問(wèn)題。
我國養老保險制度建立不過(guò)區區二十年，為何就已陷入了困境？專(zhuān)家指出，在短期內，我國養老金收支壓力主要來(lái)源于制度設計導致的轉軌成本；而在中長(cháng)期內，人口老齡化將逐漸成為導致養老金收支缺口的更為主要的因素。
事實(shí)上，養老金缺口將進(jìn)一步加大的判斷正是基于一個(gè)重要事實(shí)：即老齡化的推進(jìn)和平均壽命的提高。我國是世界上老齡化程度最高的國家之一，目前中國65歲以上的老年人口已接近1.3億人，全國31個(gè)省區市已有26個(gè)進(jìn)入老齡化狀態(tài)。
除去老齡化的威脅，養老保險困局可能在制度設計之初就埋下了隱患。
1997年國務(wù)院正式確定了全國城鎮職工養老金制度從過(guò)去現收現付的企業(yè)養老制，向社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本養老保險轉變。這種制度設計，具有過(guò)渡期的特征，其本意乃是寄望于兩種制度的優(yōu)勢互補，但事實(shí)上累積著(zhù)當期支付赤字和積累資金貶值的雙重風(fēng)險。
另一方面，上海社科院經(jīng)濟研究所就業(yè)與社會(huì )保障研究室副主任張啟新認為，制度設計之初錯配了公平與效率的關(guān)系。他認為，當時(shí)改革的一個(gè)重要背景是國企改革，為了幫企業(yè)減負，把本應是企業(yè)或政府負擔的部分養老責任全部讓社會(huì )保障來(lái)承擔了。此外，張啟新指出，上世紀九十年代中期開(kāi)始的養老金制度的改革與國際上大多數國家養老金制度改革的背景不同“國外是直接面對老齡化問(wèn)題，但當時(shí)我國老齡化問(wèn)題并不嚴重，大家也沒(méi)有意識到這個(gè)問(wèn)題的嚴重性�！彼f(shuō)。
盡管各方對于養老金前景莫衷一是，但目前的所有討論，仍集中在“制度覆蓋人員”的范圍內，目前仍處于碎片化的社保制度如何解答尚未納入到養老保險體系中來(lái)的農民、流動(dòng)人口、失業(yè)人員等群體的養老問(wèn)題，或許將是一個(gè)更加復雜而漫長(cháng)的過(guò)程。
跛腳的三條腿凳子亟待修補
多年難產(chǎn)的個(gè)人延稅型養老保險有望在今年下半年取得一定進(jìn)展。保監會(huì )在近期召開(kāi)的保險監管工作會(huì )議上提出，要重點(diǎn)推進(jìn)個(gè)人延稅型養老保險發(fā)展。這一提法引發(fā)各方密切關(guān)注。這一稅收優(yōu)惠政策也被認為是完善我國脆弱的養老保障體系的契機。
從國際上看，養老保障體系通常由社會(huì )基本養老保險、企業(yè)年金和個(gè)人商業(yè)養老保險組成。在美國，養老金總資產(chǎn)20多萬(wàn)億美元中，政府養老金占比12.5%，企業(yè)年金占比64.0%，個(gè)人退休賬戶(hù)占比23.5%.
而與國際上這種“三條腿凳子”結構的養老保險體系不同，在我國整個(gè)養老保障體系中，企業(yè)年金和個(gè)人商業(yè)養老保險的作用非常薄弱。數據顯示，到2010年底，中國的養老金總資產(chǎn)2萬(wàn)多億人民幣中，政府養老金占比89.5%，企業(yè)年金10.5%，個(gè)人退休賬戶(hù)幾乎沒(méi)有。
首先，作為唯一支柱在苦苦支撐的社會(huì )基本養老保險明顯力不從心，除去各類(lèi)缺口問(wèn)題，替代率呈逐年下降趨勢：1999年之前，中國企業(yè)職工養老金的替代率總體維持在75%以上，但到目前已下降至50%以下，因此，僅僅依靠社保維持原有生活水平基本不再可能。
其次，作為“第二支柱”的企業(yè)年金，運行多年但步伐緩慢，不管從占GDP比重、員工參與率和替代率方面，都與全球尤其是發(fā)達國家存在很大差距。
數據顯示，截至2010年末，全國只有3.71萬(wàn)戶(hù)企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數為1335萬(wàn)人，粗略計算，建立年金計劃的企業(yè)數僅占當時(shí)企業(yè)總數的0.31%，參加企業(yè)年金計劃的職工人數僅占參加城鎮職工基本養老保險人數的5.19%，占就業(yè)總人數1.51%.從規模來(lái)看，2011年企業(yè)年金資產(chǎn)占我國GDP的比重僅為0.76%，而全球企業(yè)年金占全球GDP的比重約38%.
同時(shí)，在公眾對商業(yè)保險的認知度較低的情況下，個(gè)人儲蓄性商業(yè)養老保險對基本養老保障的支持也顯得力不從心。根據中國保監會(huì )及國家統計局的數據，截至2010年末，相對于發(fā)達國家12%的壽險深度及1500美元左右的壽險密度，中國的壽險深度僅為2.67%，壽險密度僅為794元人民幣。
因此，在人口老齡化不斷加速的情況下，需要正視過(guò)度依賴(lài)基本養老保險帶來(lái)的風(fēng)險，盡快形成國家、企業(yè)和個(gè)人三方責任的合理分擔。
而稅收優(yōu)惠政策正是鼓勵企業(yè)及個(gè)人補充養老保障第二、第三支柱的有力措施。保監會(huì )重點(diǎn)推進(jìn)的個(gè)人延稅型養老保險，將使得個(gè)人收入中用于購買(mǎi)商業(yè)補充養老保險的部分、其應繳個(gè)人所得稅得以延期至將來(lái)提取商業(yè)養老保險時(shí)再交稅，這對于個(gè)人商業(yè)養老保險賬戶(hù)的補充無(wú)疑是個(gè)重大利好。另?yè)襟w報道，財政部等有關(guān)部門(mén)也在考慮出臺第二支柱企業(yè)年金個(gè)人繳費部分的稅收優(yōu)惠政策。如若上述激勵措施得以盡快推出，養老保障體系“三條腿凳子”的建立或將指日可待。